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　　大浦東“功能區域”時代終結的新聞近來不絕于耳。

　　5月6日，上海市政府公布了國務院同意將南匯區并入浦東新區的消息。9月2日晚，浦東新區區委宣布對新浦東19個委辦局黨組(黨委)書記的任命決定。但上海市民關注的“大浦東”之后具體行政區劃設置的方案仍“待字閨中”。

　　今年6月，被上海市委書記俞正聲稱為“冷班子”的六人調研組進駐浦東，其中，新區行政體制改革就是重要命題之一。

　　華東師范大學終身教授、中國行政區劃研究中心主任劉君德作為六人“冷班子”背后參與行政體制改革研究的專家組的主要成員，他告訴時代周報記者：“目前開發區、新區、功能區、開發公司等與街鎮復雜的關系一定會理順，撤‘功能區’已經基本成為共識。基于新浦東‘大區制’的現狀，在短時期內推行新的‘大街區’、‘大市鎮’、‘大開發區’三者并存的模式，也許是一條出路，可以先行先試。”

　　一個審批流程要一個月

　　據川沙新鎮一位鎮政府工作人員反映，2005年成立功能區之前，鎮政府就三個層級，科員只要向科長和副鎮長、鎮長負責，但功能區成立之后，科員之上多了八個層級，“往往一個待審批的報告走流程就要一個月，嚴重影響了辦事效率”。

　　2003年，劉君德正巧在川沙進行社區研究，“當時的浦東已經全世界聞名，但大家只知道陸家嘴[29.18 0.03%]，沒人知道川沙，為什么浦東開發那么多年，川沙始終沒有發展？”在劉君德眼里，川沙甚至還不如他的老家蘇北的一個縣城。“原因就在于浦東發展過程中嚴重的二元結構、城鄉差距，而中央授予浦東綜合配套改革試驗區中重要的一點就是要求解決城鄉二元結構問題。”

　　用什么辦法來解決這個問題，是擺在時任浦東區區長的張學兵面前首要思考的問題。

　　“應該說，功能區域的產生有其特殊背景，現在招致罵聲一片，事實上并不公平，當時為何就沒人反對呢？”劉君德為此打抱不平。

　　當時的情況是，四個國家級開發區普遍存在土地空間有限、引進外資來也沒地方安置，而鄉鎮又不歸開發區管，要地也沒對象。

　　更大的背景是，陸家嘴、外高橋、張江、金橋、三林等區域已經具備各自明顯的功能布局，規劃部門也是按照六大塊來作具體規劃的。劉君德指出：“在中國，轉型的‘行政區經濟’運行時期，城市規劃區如果不與行政區協調整合，事情往往很難統籌，難辦。”

　　而今，俞正聲為大浦東下一步的行政區劃變動定下了基調：“要結合政府機構改革，進一步轉變政府職能，積極探索適應大區域特點、體現扁平化特征的新型行政管理體制。”

　　呈現三大模式

　　不難發現，浦東六大功能區域存在三種形式，一種是以陸家嘴、三林為主的城市街區模式；一種是以川沙新鎮為主的“區鎮合一”模式；還有一種就是以張江為主的開發區模式。

　　據劉君德觀察，目前矛盾最大的就是開發區。“開發區的功能區域應該撤銷，開發區的主體應該是開發區管委會，由管委會來統籌整個區域的聯動發展，現在有了功能區，等于多了一個婆婆，國家級開發區的級別原本就比功能區要高，但現實是功能區的書記在管開發區管委會的主任。”

　　所以，按照劉君德的方案，未來“大浦東”行政區劃或將呈現三個“大”：

　　一是大街區，如成立陸家嘴街區管委會，劉君德個人比較傾向于叫“陸家嘴行政分署”，作為新區政府的派出機構，這是名正言順的。劉君德認為這類“大街區”在城市化程度高的地區可以實行，如陸家嘴、三林地區，撤銷街道，像目前的川沙新鎮一樣實行“社區共治”。

　　二是大開發區管委會，推行開發區管鄉鎮，規劃、建設功能可以由開發區來管，鄉鎮只負責社會管理職能。目前看來適用于張江、金橋、外高橋和臨港。

　　三是大市鎮模式。如同現在的川沙新鎮，但因為“大浦東”功能的重新劃分，劉君德認為可能部分鄉鎮會面臨重新的規整。比如，在浦東機場區域(包括原南匯的祝橋等)建立一個與川沙新鎮平級的新鎮，同樣實行“社區共治”。

　　“但原則是成熟一個發展一個，而不是像2004年、2005年那樣搞一刀切。”劉君德透露，“冷班子”成員在這一點上已經達成了共識，而對具體的時間表，劉君德坦言不好說，“現在，穩定是第一位的，先把區級機構理順，再者，專家層面的工作也只能做到這個程度，接下去具體的實施框架和操作方案，還有待政府層面來決斷。”

　　應該說，目前浦東的“大區制”已經是既成的事實，在很多學者看來，雖不符合國際潮流，但在中國特定時期、特殊地區(如浦東)，在強勢政府的背景下，適度擴大地盤，并盡可能地使權力空間、規劃空間、行政空間適度統一是有利于城市-區域規劃、建設和管理的，對發展是有利的。正如劉君德提出的“行政區經濟理論”所分析的，轉型期的中國，行政區劃(權力空間)對區域經濟、城市規劃發展存在剛性約束。

　　作為一種妥協，劉君德指出在“大街區”、“大市鎮”之下撤銷街道和小鄉鎮可以通過加強社區，推行“共治”，以及通過按照人口規模設立若干中心的辦法解決“大與小”的矛盾。

　　因此，目前川沙新鎮管理體制中的“區鎮合一、鎮管社區”模式或將被進一步推廣。