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美國國家遺產區域管理規劃評述
摘要：遺產區域管理規劃是美國國家公園管理局要求每一個國家遺產區域在獲得提名的三年內所必須完成的一項重要工作。規劃以講述國家遺產區域內遺產的故事，鼓勵各類資源的長期保護與改善、主題解說、項目融資與開發為目的，對國家遺產區域保護與發展所應遵循的行動計劃、政策法規、目標、原則與戰略等進行全面闡釋。本文結合具體案例對從“可行性研究”到“管理規劃”的整個編制體系的步驟及內容等進行了詳細介紹，并探討其對中國跨區域型線性文化遺產保護規劃編制工作的借鑒意義。 Abstract: National Heritage Area Management plan is a basic work required by the National Park Service to all proposed national heritage areas. The management plan describes comprehensive policies, strategies, and recommendations for telling the story of the region’s heritage and encouraging long term resource protection, enhancement, interpretation, funding, management and development of the National Heritage Area. The paper introduce the steps and contents of the management plan system, and discuss the use for reference to Chinese linear cultural heritage conservation. 關鍵詞：遺產區域；管理規劃；遺產保護；景觀規劃；美國 Keywords: National Heritage Area; Management Plan; Heritage Conservation; Landscape Planning; USA. 本文受國家文物局京杭大運河遺產廊道研究基金項目(20030100)資助 俞孔堅，北京大學景觀設計學研究院院長，教授，博導 李海龍，北京大學景觀設計學研究院博士研究生 1 引言 美國國家遺產區域（national heritage area）是美國針對本國大尺度文化景觀保護的一種較新的方法。該方法強調對地區歷史文化價值的綜合認識，并利用遺產復興經濟，同時解決本國所面臨的景觀趨同、社區認同感消失、經濟衰退等問題（朱強, 李偉, 2007）。按美國國家公園管理局（NPS）的定義，國家遺產區域是一個由國家議會所指定的，具有多樣的自然、文化、歷史及風景資源，反映出自然地理條件下人類行為特征的一個整體的、可以代表國家某種獨具特色景觀特征的區域。其中現存豐富的物質實體以及蘊涵多樣的傳統文化使之成為一個國家經歷的杰出代表。人類通過傳統的作用方式對區域的不斷利用更增加了其成為遺產區域的重要意義（NPS, 2003）。從1984年美國建立了第一個國家遺產區域——伊利諾伊州和密歇根州運河國家遺產廊道開始，到目前為止，美國共有37個國家遺產區域（NPS, 2007），其中包括8條遺產廊道（Heritage Corridor），24個遺產區域（Heritage Area），2個遺產合作伙伴（Heritage Partnership），1個國家歷史區域（National Historic District）、1個工業遺產線路（Industrial Heritage Route），1條河流廊道（River Corridor）。遺產區域已經發展成為美國文化遺產保護體系的重要組成部分。 自從1989年第一個遺產區域管理規劃——黑石河谷國家遺產廊道文化遺產與土地管理規劃編制以來，美國國家公園管理局（NPS）要求每一個國家遺產區域都必須在獲得提名的三年內完成管理規劃的編制工作。而該項工作也逐步形成了一個完善的從“可行性研究”到“管理規劃”的編制體系。本文結合具體案例詳細論述了整個編制體系的步驟、內容及方法等，并探討其對中國跨區域型線性文化遺產保護規劃編制工作的借鑒意義。 2 可行性研究 國家公園管理局要求每個想要獲得遺產區域提名的地區首先應有一份完整的可行性研究，以對區域的資源狀況、對國家的重要性、領導階層的水平、獲得的支持以及獲得國家遺產區域后對本地發展獲益的能力等做出分析與評價。可行性研究可以由當地的相關利益團體、議會授權的獨立團體或是美國國家公園管理局承擔（NPS,2003）。 2.1 各步驟主要內容 2.1.1 定義研究的區域 進行研究的區域通常由議會授權所指定。但在具體案例中，由議會授權所指定的區域只有一個大體的范圍。因此，由當地相關利益團體所發起的可行性研究往往需要對研究區域進行更加詳盡的考察，首先根據區域的自然、文化與行政邊界決定一個發展的適宜區域，這個區域應當包含所有能夠反映出其歷史演變特征及潛在主題的重要資源。 2.1.2 確立公眾參與的具體策略 公眾參與策略的目標在于促進公眾對本項研究各具體內容的理解；對相關政府部門、組織及個人的力量加以整合；對遺產區域提名的公眾支持度、本地的發展能力以及本地對遺產區域資源保護與項目發展所應承擔的義務等做出評價。 策略包括：確定遺產區域的管理實體、領導者與參與者；開展小型研討會（workshop）與專家會議；以各種形式（如新聞稿、宣傳冊、通訊等）印發宣傳材料；開設相關網站等。其中開展小型研討會與專家會議是一種極為有效的方式，公眾可以通過這樣的方式直接參與到判別遺產區域的資源，確定遺產區域的邊界、主題以及提出區域未來的發展意見等具體工作中。 2.1.3 確定區域對國家遺產的獨特貢獻與發展的潛在主題 主題是一個組織解說系統的框架，圍繞之將自然、文化資源串接在一起。同時主題也是一個加深公眾對區域以及與主題相關資源重要性理解的橋梁。遺產區域的主題來自于區域對國家遺產獨特貢獻的分析，通過它將零散的單個資源整合成為一個整體的線索。一個理想的國家遺產區域主題應當能夠使居民與游客全面地理解區域對國家遺產的獨特貢獻，各個組成要素應由自然與文化資源、重大事件、具體場所、人物、信仰、社會習俗與傳統等組成。 首先應明確區域對國家遺產的獨特貢獻。區域內是否擁有如國家公園、國家游道或是天然風景河道等國家公園系統單元（National Park System unit），國家歷史地標（National Historic Landmark），國家自然地標（National Natural Landmark）等都是體現區域對國家遺產獨特貢獻的重要標志。工作重點在于識別與這些獨特貢獻相關的自然與文化資源，并形成一個得到公眾認可的主題。 專家與公眾往往能夠在區域歷史相關的物質資源、重大事件、歷史人物與不同社區的貢獻等方面對研究團隊提供重要的信息，通過專家圓桌會議（round table）的方式可以對國家其他的景觀區域以及對與形成主題相關的事件進行比較分析，幫助研究團隊評價區域所應扮演的角色及其重要性。 2.1.4 制訂自然與文化資源清單，確定遺產的完整性及獲取環境影響的數據 決定一個區域是否具有“國家層面上獨特的景觀特征”依賴于對研究區域現有資源價值的評價。編制一份細致的自然與文化資源清單不僅是評價的基礎，而且也能使公眾更好地理解獲得遺產區域提名對促進公眾教育與保護區域資源的作用。清單的編制有五個目的： ① 評價區域內是否具有“國家層面上獨特的景觀特征”； ②，③ 評價是否有很多對主題確定有著重要作用的資源，是否資源具有完整性可以用于解說系統的構建； ④ 決定是否在保護、游憩及教育方面提供了明顯的機會； ⑤ 出于環境評價的目標，確保在自然與文化資源方面有足夠的信息去描述“受到影響的環境”。 研究團體同時需要收集一些額外的信息以完成環境評價中的“受到影響的環境”部分。這些額外信息至少應包括：① 人口與社會經濟條件；② 土地利用及交通方式；③ 游憩、商業與產業；④ 空氣與水質。 2.1.5 提出可供選擇的管理方式并做出初步的影響評價 至少分析兩種切實可行的管理方式。第一種，維持當前管理機構的現狀。這種管理方式必須以滿足國家環境政策法（NEPA）的相關要求作為前提，假設除了現有管理機構外將不能得到來自于聯邦政府的任何支持。看維持現狀與其他已知的改變方式相比可以為區域帶來什么。并對這種管理方式正面與負面的影響做出的初步評價。 第二種，成為國家遺產區域。對這種管理方式的初步分析應包括資金增長的可能性、資源保護與解說系統設計的潛力、以及獲得提名可能帶來的正面或是負面的影響等內容。并且可以通過比較的方式，用其他已經獲得國家遺產區域提名地區的經驗闡明可能帶來的結果與影響。 從可行性的角度，還可以有第三種管理方式的探討，即成為獨立于國家遺產區域提名之外的由當地或所在州管理的遺產區域。對其做出的初步分析同樣應包括資金增長的可能性、資源保護與解說系統設計的潛力、當地或所在州管理下可能產生的后果以及環境影響力評價等內容。 2.1.6 闡釋邊界 發展邊界的選擇應當注意以下幾點：①應囊括遺產區域的所有重要資源；②在劃定與評價過程中應得到公眾的廣泛參與及認可。上述第三步主題確定與第四步資源清單的確定是邊界劃定的重要依據。邊界的劃定應當將具有完整解說主題的各種類型資源、社區對區域發展的預景以及各種資源保護的機遇完全整合在一起。 2.1.7 評價遺產區域管理與融資的可行性 遺產區域的管理實體是遺產區域內各利益主體的代表，可以是自然與文化資源的相關組織、聯邦政府委員會、州代理部門、工商業及游憩組織以及與遺產區域的規劃與項目息息相關的部門或團體等。針對所有的參與者制定一份概念性的商業計劃（business plan）。在這份商業計劃中論證管理實體平衡聯邦資金以及獲取其他方面資金的能力，看其是否可以滿足聯邦政府制訂的關于遺產區域的相關要求。 2.1.8 評價公眾的支持度與獲得合作伙伴的承諾 遺產區域是由本地人參與、規劃與實施的，因此公眾對遺產區域提名支持度的評價以及獲得區域內合作伙伴的承諾是可行性研究中的重要內容。 通過以上八個步驟最終完成遺產區域的可行性研究。并圍繞這八個方面形成一個包括基本步驟、調查范圍、申請標準、報告編撰以及附錄格式在內的可操作框架，以使得各研究承擔部門提供一份規范式的報告（NPS, 2003）。 3 管理規劃 管理規劃是以講述國家遺產區域內遺產的故事，鼓勵各類資源的長期保護與改善、主題解說、項目融資與開發為目的，依據國家環境政策法（NEPA）、國家歷史保護法（NHPA）及各遺產區域相關的授權法的相關內容，對國家遺產區域保護與發展所應遵循的行動計劃、政策法規、目標、原則與戰略等所進行的全面闡釋（NPS, 2007）。 明確在規劃期限內（大約10~15年）當地的協作實體與參與者想要實現的最終目標，并以協議的形式明確國家公園管理局、公眾、推選的官方代表、投資者及代理機構的權責關系。遺產區域獲得立法批誰以后，整個規劃編制過程需在三年以內完成。它不僅作為具體決策的引導，向普通民眾解釋遺產區域的目標與各項計劃的實用工具，傳達遺產區域所有的內容信息、遺產區域所屬社區的工作意圖等，而且是當地協作實體與政府之間的融資紐帶。整個規劃編制完成后報內政部秘書處審批才能獲得政府的投資。 3.1 步驟 規劃分為3個階段共16個步驟進行。框圖見圖1：
圖1 管理規劃編制流程 資料來源：NPS, 2007 3.1.1 對規劃進行規劃階段（Planning to Plan） 這個階段是在對已有信息進行評價以及對規劃與法律要求進行回顧的基礎上，由當地的合作實體與重要的參與者一起為規劃的編制過程搭建一個適宜的平臺。并且為規劃編制的各個步驟制定出詳細的時間表與行動計劃。 （1）甄選規劃團隊或規劃領導 地方合作實體可以考慮建立一個小型的規劃團隊或規劃委員會對整個規劃過程進行領導。規劃團隊的結構應當反映出遺產區域內主題多樣性與目標多樣性的特征。團隊的組成應當包括對公共參與、自然資源、文化資源、商務操作等方面有專長的人。有利于論證遺產區域發展的不同目標需求，并有利于完成多解規劃所需的環境分析。 （2）與國家公園管理局簽署發展合作協定 在規劃初期就與國家公園管理局建立一個互相交流的合作伙伴關系，確定當地的合作實體可以與國家公園管理局一起完成規劃的全過程，并說明各自負責的工作關系。 （3）回顧已有信息，做出初步的基本表述 這個階段的基本表述是規劃編制的合作實體在回顧法律與已有的相關信息的基礎上，參照可行性研究的工作成果與授權法中的相關內容，對遺產區域發展的基本意圖、前景、使命與目標等做出的初步表述。以提供第二階段合作伙伴與公眾的討論使用。 （4）明晰工作范疇 為規劃過程制定出詳盡的“做什么”的清單，并將每一具體款項在日程表中整合落實。 讓每一個參與者清楚下一步該做什么以及什么是必須在三年以內完成的。 工作范疇包括：①規劃過程的目標、范疇與期望的結果；②遺產區域發展過程中的基本問題，如“什么類型的資源條件與游客體驗是理想的？”，“需要建設什么設施來滿足游客的體驗需求”等；③ 基本產品與服務；④ 數據；⑤ 公共參與、市民公約與合作伙伴戰略；⑥依據NEPA、NHPA及相關法律應遵照、協商、調整的各項要求；⑦ 項目管理與交流程式；⑧ 當地合作實體、規劃團隊與咨詢者的角色與責任；⑨ 規劃編制日程安排；⑩ 規劃編制的過程預算與融資渠道；11 項目組成員與咨詢者。 （5）協同合作伙伴 由當地的協作實體會同各類組織或個人形成合作伙伴關系網絡。主要內容包括：①選擇主要參與者與管理者并建立交流機制；②理清每個參與者、管理者與組織在實施與規劃編制過程中的角色；③傳遞規劃編制的理念與預期目標；④收集合作伙伴的承諾與支持的書面材料；⑤評估合作伙伴間的相互關系；⑥提出參與的具體策略。 （6）提出公共參與的具體戰略 在這一步驟中確定公共參與的目標、問題、對象、方式以及技術與方法等。 3.1.2 前景與奠基階段（Vision and Foundation Development） （1）探討并審定前景與使命 由主要的參與者與管理者共同提出前景與使命的基本表述，再通過小型研討會的方式提交公眾與其他參與者審定。 （2）探討并審定各主題 主題是對相關的自然與文化資源進行解說的引導。廊道主題的確定應該由與廊道關系最為密切的關鍵性資源來決定，廊道的主題應當簡明扼要并且引人注目。能充分體現出該地區遺產資源的核心特征，反映出區域的文化特質及遺產的綜合價值。其過程為，首先確定遺產廊道最主要的核心故事，然后根據歷史發展階段或者不同的分類標準來確定主題，最后再在主題的基礎上確定各主題故事 例如，俄亥俄和伊利爾運河國家遺產廊道（Ohio & Erie Canal National Heritage Corridor）的主題圍繞“通向繁榮之路”而展開，包括豐饒的土地、繁榮的流域、運動的廊道以及人口與社區四個副主題。整個主題框架緊扣遺產廊道述事的主線，以通俗易懂的方式向公眾闡述了遺產廊道資源的多樣性以及廊道歷史演進的動態性等特征。 （3）探討并審定目標與策略 目標通常圍繞不同的資源及行動做出。如資源保護與改善、教育與解說、游憩、社區復興、旅游觀光等。按類型的分解目標可以幫助管理實體將注意力放在遺產區域的不同組成要素上，并且根據各要素自身的情況確定理想的發展方向。一旦理想的發展方向得到普遍的認同，當地的合作實體就將圍繞其確定發展策略與安排具體行動。
表1 俄亥俄和伊利爾運河國家遺產廊道的目標與策略 資料來源：Ohio & Erie Canal Association, 2000 （4）信息匯總，編制多解規劃 將公共參與中提出的各種有用的信息加以匯總，為多解規劃編制中發展方向與實施策略的選擇提供依據。 （5）完成基本表述 第一階段與第二階段所有工作的最終目標是完成基本表述，基本表述是今后決策與發展的基本依據。主要內容包括：①遺產區域的前景；②遺產區域的使命；③遺產區域的目標；④遺產區域對國家的重要性，各項資源及其價值；⑤授權法中規定的具體法律要求與規劃要求；⑥廣泛的區域發展目標；⑦所有應附加的信息需求。 3.1.3 多項選擇與草案確定階段（Making Choices and Drafting the Plan） （1）探討并提交多解規劃的初步成果與概念 完成基本表述中提及的任務、目標與法律要求可以有多種不同的方式，如以資源、社區、主題規劃為重點的各種發展方式，以及其他的一些如代表了不同的發展機會或是強調不同的解說主題情況下的發展方式等等。多解規劃的任務就是闡明其各自不同的發展前景如何，并且將不同的實施策略、尺度、合作伙伴關系、階段等情況下的差異性加以分析論證。 當地合作實體也采取各種方式（如時事通訊）向公眾闡述多解規劃，解釋各規劃的環境影響力以及決策過程等。
表2 俄亥俄和伊利爾運河國家遺產廊道多解規劃 資料來源：Ohio & Erie Canal Association(2000), 彭文潔,2007. （2）分析各種備選，選擇最優方案 從自然資源、游憩資源、文化資源、社會經濟資源、土地利用與管理等方面對各方案的環境影響力做出評價，指出什么樣的行為將導致什么樣的后果。在對所有方案的影響力做出分析之后，由當地合作實體綜合評定一個切實可行的，并且最能滿足遺產區域使命、目標及社區需求的最優方案。
編輯：royal |
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