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　　4. 美國國家公園界外管理方法

　　界外管理問題的多樣性和綜合性要求管理方法的多樣性

　　Shafer將其概括為從強勢向溫和漸變的3大類方法：

　　依據法律法規進行管理（強勢）

　　采用經濟手段進行管理（強勢-溫和）

　　通過合作保護進行管理（溫和）

　　4.1 依據法律法規進行界外管理

　　依據法律法規進行界外管理是指，根據法律、規章和條約規定限制界外土地利用、防止相鄰土地對國家公園產生威脅的做法。

　　這是最為強勢的方法。根據美國國家公園界外土地權屬，法律法規大致可分為以下2種類型：

　　第1種類型針對聯邦所有土地的利用活動

　　相關法律法規包括國家公園基本法、國家環境政策法、荒野法、野生和風景河流法、瀕危物種法、國家森林管理法等。

　　第2種類型針對地方政府和私人土地的利用活動

　　相關法律法規包括相應級別地方政府的區劃和規劃等。

　　依據法律法規進行界外管理的難點在于對私人土地的管理。對私人財產權的尊重。

　　緩沖區方法在美國國家公園至今未得到美國國會立法認可，其主要原因就是出于對將被劃入緩沖區的私人土地所有者權利的考慮。

　　4.2 采用經濟手段進行界外管理

　　采用經濟手段進行界外管理是指，通過購買土地所有權、購買地役權、以及實施有獎勵的地役權，防止相鄰土地對國家公園產生威脅的做法。

　　購買土地所有權是指購買國家公園邊界外那些非聯邦土地。

　　購買地役權是指，國家公園管理局購買私人土地所有者的部分土地使用權。

　　有獎勵的地役權，即用稅收優惠換取地役權。

　　這是相對溫和的方法，一般針對國家公園界外的私人所有土地。

　　采用經濟手段進行界外管理的難點在于代價昂貴，經濟負擔重。

　　4.3 通過合作保護進行界外管理

　　通過合作保護進行界外管理是指，與界外土地相關的其他利益相關者一起工作，通過教育、影響和說服，而不是強迫遵守，防止相鄰土地對國家公園產生威脅的做法。

　　這是最為溫和的方法，而且能夠實現國家公園和利益相關者的共贏。

　　通過對《2006年美國國家公園管理政策》的整理分析可知，美國國家公園界外合作保護的內容和方式豐富多樣。其中，規劃層面的合作保護最為突出，表現為：

　　一方面，將總體管理規劃作為區域規劃和區域生態系統規劃的一個組成部分，鼓勵公眾參與到公園總體規劃中來；在總體管理規劃中明確公園界外威脅及其處理措施。

　　另一方面，需要公園管理者及時掌握界外各項土地規劃和開發項目的動向，并積極參與到各種類型的區域規劃中，對不利于公園的部分進行充分協調、提出修改建議等。

　　另外，合作保護還表現在自然資源管理層面：國家公園與相關管理機構以及非政府組織、私人組織、私人土地所有者等簽署協議（agreement），來共同保護植被、動物、水體等自然資源；

　　以及建立國家公園網絡層面：與各利益相關方合作，將國家公園與其他保護區通過走廊聯系在一起，創造無縫的公園網絡系統。

　　合作保護的基礎在于自愿參與，因此，提供技術支持、開展教育項目、支持入口社區規劃等措施有利于對利益相關方自愿參與觀念的培養，是合作保護的有力保障。

　　盡管合作保護能夠充分發揮公眾作用，其產生的力量是很強大的，但是也存在一定的缺陷，即其成果過于隨機，缺乏整體性和有效性。

　　4.4 界外管理方法分析比較

　　5. 對我國風景名勝區界外管理的借鑒

　　在美國,國家公園不是孤立的單元、而是區域景觀重要組成部分的觀念已被認識和接受。

　　如何合理采用法律、經濟、合作保護等管理方法進行界外管理，使其不僅有利于生態系統完整性保護，而且有利于利益相關者受益，他們既有經驗也有教訓，而且仍然在不斷探索發展。

　　盡管美國國家公園管理體系與我國風景名勝區管理制度存在較大區別，兩國土地管理制度也不同，國情更是差距較大，但是總結前述分析，筆者認為，以下5個方面可供風景名勝區界外管理借鑒。

　　借鑒1: 提高對界外影響嚴重性和界外管理必要性的認識

　　從美國國家公園開展界外管理的歷程可知，早期管理者和研究者認為影響源主要來自公園內部的游客使用和/或管理不善，到20世紀80年代才發現界外威脅嚴重程度已經超過了內部影響。

　　當前，我國風景名勝區管理與美國國家公園早期認識類似。因此，應提高對界外影響嚴重性和界外管理必要性的認識，盡早采取措施，做到“防患于未然”。

　　借鑒2: 開展界外影響的科學研究和監測

　　從美國國家公園開展界外管理的歷程可知，掌握界外影響的科學數據，是進行界外管理的重要基礎。

　　對我國而言，有必要將一部分關注從風景名勝區界內轉向界外，廣泛開展界外影響的科學研究。

　　另外，我國數字風景區（監管信息系統）建設工作正在穩步進行，如果能夠增加界外影響相關監測內容，積累數據，可以為界外管理提供科學、可信的依據。

　　借鑒3:增強風景名勝區邊界劃定的科學性

　　從美國國家公園開展界外管理的必要性分析可知，外部原因即生態過程的連續性是難以改變的，但是內部原因即邊界劃定的科學性則是可以通過研究和規劃加以改進，從而實現在界外影響產生的源頭進行控制。

　　借鑒4:深入探討適宜的界外管理方法

　　從美國國家公園界外管理方法可知，界外管理是一個綜合的問題，涉及生態、法律、政治、經濟、社會等學科，因此問題的解決思路和方法可以多種多樣。而且，在不同的實施背景下，管理方法的執行效果大不一樣。

　　當前我國風景名勝區界外管理方法尚未系統，因此，需要積極深入探討適合我國風景名勝區界外管理的方法。

　　借鑒5:豐富界外合作保護的內容和方式

　　合作保護是當今世界保護領域的主要戰略。當前，我國風景名勝區合作保護的觀念已經有所建立，但是具體操作方法則尚處于摸索階段。

　　建議以規劃作為突破口，不斷豐富界外合作保護的內容和方式：

　　一方面，在風景名勝區總體規劃中明確界外影響及管理的內容,并鼓勵公眾尤其是周邊社區參與到風景名勝區總體規劃中，盡可能實現社區共贏；

　　另一方面，風景名勝區管理機構應積極參與到周邊區域規劃、城市規劃、鄉鎮規劃中，對這些規劃中不利于風景名勝區資源保護的部分進行充分協調、提出修改建議、提供技術支持等。