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國家建設部副部長 仇保興

一、風景名勝區資源保護與科學發展觀

風景名勝區必須全面落實科學發展觀，使政策方針和管理制度真正建立在依法治區的基礎上，建立在尊重客觀規律的基礎上，建立在尊重自然生態法則的基礎上，形成對風景名勝資源進行嚴格保護下的合理利用模式，使風景名勝區成為人與自然和諧相處的最佳典范。

改革開放20多年來，我國風景名勝區完成了由粗放管理向法制化、制度化管理的轉變，實現了風景資源由保潔管護向科學化系統保護的轉變，建立了國家風景名勝區的規劃、保護和監測機制，實踐風景名勝區的可持續發展，是我國行政體制改革所取得的重要成果之一。風景名勝區不僅對發展我國旅游經濟做出了突出貢獻，同時在弘揚民族優秀文化、開展愛國主義教育、科普教育、保護生態環境以及提高公眾的資源意識等方面發揮著越來越重要的作用。

毫無疑問，國家風景名勝區已成為發展我國旅游業的主要載體。基于風景名勝區的旅游業的發展，對于振興區域經濟、增加國民經濟收入、加快社會事業發展、增加當地就業機會、促進對外交流以及轉變當地人思想觀念、提高素質等方面都具有不可替代的作用。更為重要的是，如果形成對風景名勝資源進行嚴格保護下的合理利用模式，會使當地群眾和地方政府了解這些資源的真正價值，從而激發他們保護此類資源的積極性和主動性，極大地減少諸如開山采石、濫伐森木、劈山造田挖礦等破壞性的低級開發方式。

但從另一方面來看，如片面地注重短期收益而在脆弱的風景區內濫建賓館和人工游樂設施、盲目進行道路、水庫、索道等設施的修建和開發房地產等等都會對資源造成嚴重破壞。此外過多的游客及其所帶來的污染物，以及粗放的管理方式等都會改變景區的人文環境和影響當地生態系統的穩定性。但更為普遍的破壞行為卻是由不當的開發方式所造成的，如對文化古跡的修建如新、民族風情建筑的現代化改造、新建的服務項目與周邊的環境不協調、交通建設甚至生態保護項目的不當安排等都會毀壞原有的山水景觀和生態平衡。由于這些“破壞性的開發方式”隱蔽性較大，因而危害性也更大。建設資源節約型社會，首先必須使珍貴的風景名勝資源能永續利用；建設環境友好型社會，也必須使自然和文化遺產與人類和諧共處。所以風景名勝區管理工作首先必須著眼于切實有效地制止各種破壞性的開發行為，徹底轉變掠奪式經營的方式和粗放的資源消耗式的發展思路。

必須承認，快速城鎮化、機動化和工業化日益對風景名勝區的保護工作形成嚴峻的挑戰。從另一方面來看，我國的風景名勝資源在很大程度上是以自然生態環境為基礎的資源。要充分理解和認識保護和合理利用此類不可再生的自然文化遺產的重要性，從人與自然和諧的角度出發，認真處理好資源保護與利用、局部利益與整體利益、短期利益與長遠利益之間的關系，切實改變觀念，使風景名勝區成為人與自然和諧相處的最佳典范。這就要求風景名勝區的各級領導同志必須堅持全面落實科學發展觀，注重風景名勝區管理決策的科學性、前瞻性和實效性，使我們的政策方針和管理制度真正建立在依法治區的基礎上，建立在尊重客觀規律的基礎上，建立在尊重自然生態法則的基礎上。

二、當前風景名勝區管理工作存在的問題

一些地方把國家風景名勝資源的生態環境性變成一般開發性，社會公益性變成企業或個人私有性，自然文化展示性變成急功近利的經營性，結果使不少景區人工化、城市化、商業化，導致景區的自然與文化遺產的原真性、景觀美感度和生物多樣性均受到嚴重破壞。

近年來，國家重點風景名勝區綜合整治工作取得了顯著成績，推動了風景名勝區各項基礎管理工作的強化，但是，應該看到各地工作進展還很不平衡，一些地方仍存在諸多問題與矛盾，主要表現在以下幾個方面：

（一）管理職責不清，效能低下。

據近期抽查，至今仍有部分國家重點風景名勝區尚未建立管理機構，這些風景名勝區主要是縣或縣級以下政府管理，風景名勝區資源非常好，但管理機構設置不到位，或建而未管，形同虛設；有的風景名勝區管理仍然存在一山多治、地域分割、部門分割，未能實行統一管理；有的風景名勝區管理機構政企不分，以企代政或以政代企。有的風景名勝區由企業壟斷經營，風景名勝區管理和門票由旅游集團公司全面負責。有的風景名勝區規劃編制、審批、開發建設、管理等政出多門，管理無序。有的風景名勝區管理機構混雜，職責不清，難以有效履行風景名勝區資源利用和保護監管的行政管理職能。

（二）規劃編制滯后，調控作用不強。

據調查統計，國務院審定公布的第一批和第二批國家重點風景名勝區規劃編制工作完成較好，84個國家重點風景名勝區中78個已完成規劃編制工作。第三批、第四批國家重點風景名勝區尚有30余處未完成編制規劃。國務院公布的第五批國家重點風景名勝區的規劃絕大多數尚在編制中。各地要加快規劃編制進度，以及時發揮規劃的指導和調控作用。沒有規劃，不可能處理好保護與開發的關系。規劃是實現不可再生的風景資源的有效保護與開發利用的有機結合。

（三）違章違規建設仍時有發生。

一些風景名勝區違背規劃、不按規定程序報經批準自行開工建設的行為仍時有發生。例如河南嵩山少林寺風景名勝區當地個別部門違規建設職工住宅，影響了景區自然環境和風貌。陜西華山旅游公司違反規劃，擅自在風景名勝區修建客運索道，被勒令停工。近來，一些地方未按規定程序報批，在風景名勝區修建道路、水電站、開山采石等毀壞資源的現象屢有發生。

（四）風景名勝資源出讓混亂，監管不力。

根據國務院有關規定“風景名勝資源屬國家所有”，“嚴禁以任何名義和方式出讓或變相出讓風景名勝區資源及其景區土地”，建設部在對四川省風景名勝區出讓、轉讓經營權問題的復函中也明確要求任何地區、部門都沒有將“風景名勝區的經營權向社會公開整體或部分出讓、轉讓給企業經營管理”的權利，但一些地方以招商引資為名，將風景名勝區景點行政管理權或門票收益權轉讓給企業。近些年來，我國大多數風景名勝區的門票收入每年遞增20% 到40%，而且沒有任何市場風險，是最容易經營的，政府派幾個人在景區入口處售、收門票就可以，扣除成本，其余作為風景名勝資源保護經費，這是很簡單的事情，也是很容易監管的國有資產，為什么還要出讓呢？當地人反映是他們的縣市領導要求這么做的，或者干脆就講，領導夫人或者親戚就在經營風景旅游公司，要求將門票經營權轉讓給他們。由此可見，幾乎每一次違規轉讓經營權的背后，都存在著違法亂紀的行為。

顯然，隨著城鎮化和旅游業的快速發展，一方面，許多風景名勝區的歷史、文化、美學、科普、生態環保和經濟社會等價值進一步得到挖掘和利用，保護工作的積極性、自覺性也有所提高；但另一方面，一些地方把國家風景名勝資源的生態環境性變成一般開發性，社會公益性變成企業或個人私有性，自然文化展示性變成急功近利的經營性，結果使不少景區人工化、城市化、商業化，導致景區的自然與文化遺產的原真性、景觀美感度和生物多樣性均受到嚴重破壞。

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三、加強風景名勝區保護工作的基本對策

做一個無愧人類瑰寶的保護者，必須認真遵循家寶總理提出的“十六字”方針，落實六項具體對策。

加強立法，繼續推進重點風景名勝區依法綜合整治工作。

加強立法工作，完善法制建設，依法實施管理，是做好風景名勝區保護管理工作的根本保障。實踐證明國務院頒布的《風景名勝區管理暫行條例》對指導和規范風景名勝區保護和管理，協調風景名勝區與相關部門的業務關系，起到了重要的保障作用。各省、市應結合本地實際，制訂和完善地方性法律法規，推進風景名勝區保護管理的法制化進程。同時要理順國家和地方兩層條例的相互關系：國家風景名勝區管理條例是保護管理的底線，各省的風景名勝區管理條例，要在國家風景名勝區管理條例的基礎上更加嚴格地進行規范。如果地方管理條例要求低于國家風景名勝區管理條例的，那么地方條例是沒有法律意義的，是無效的。

（二）嚴格規劃編制和審批，正確處理資源利用與保護的關系。

溫家寶總理曾經指出“搞好風景名勝區工作，前提是規劃，核心是保護，關鍵在管理”。這說明科學的規劃是風景名勝區管理工作的第一要義。規劃的浪費是最大的浪費；核心是保護，通過規劃來實施保護措施；關鍵在管理，也就是規劃的落實就是管理。溫家寶總理在國務院批復杭州市地鐵建設規劃中，特別提到地鐵建設要嚴格保護西湖風景名勝資源。說明他想到了，當地的任何建設項目都必須要保護好風景名勝區資源。

各地要高度重視風景名勝區規劃工作。編制工作的重點在于明確那些地段屬核心景區或必須強制性保護、嚴禁開發的地區，明確每項列入保護目錄的景觀資源和文化遺產的保護義務和具體規定，不能將規劃變成純開發指引性的。風景名勝區核心景區必須編制保護規劃，并按規定報批。要按照經批準的風景名勝區總體規劃、建設項目規劃和近期建設項目詳細規劃確定各類設施的選址和規模，規劃未經批準，不得進行開發建設。要采取有效措施堅決制止違背規劃管理隨意批土地、批建設項目的違法違規行為。現在少數地方沒有按照規定執行，擅自建設項目，應追究法律責任。

（三）加快技術創新，強化風景名勝區數字化監管系統建設。

擴大國家風景名勝區監管信息系統覆蓋面，引導和推進數字化景區建設，提升國家重點風景名勝區現代化管理水平，是當前景區管理的重點工作之一。國家重點風景名勝區監管信息系統建設，是利用遙感和地理信息系統（GIS）等高科技手段強化風景名勝區管理，實施科學保護、科學決策的重要舉措。要加快國家重點風景名勝區遙感信息、監測信息、規劃信息和管理信息等四個數據庫的建設，強化風景名勝資源保護和監管的力度。各地建設行政主管部門和風景名勝區管理機構應當健全和規范監管督查機制，盡快形成完整的監督管理體系。還要認真開展對風景名勝區的規劃執行、生態環境、生物物種資源的調查和監測，避免風景名勝區在管理上的隨意性、責任不清以及失職瀆職現象，從根本上改善我國風景名勝資源監督管理的落后狀況。鼓勵有條件的省、自治區、直轄市盡快將管轄范圍內的國家重點風景名勝區統一納入國家監管信息系統建設計劃。

（四）改變工作思路，加強國家遺產和世界遺產的申報、保護和管理工作。

為了進一步加強我國遺產工作，根據遺產申報和管理工作面臨的新形勢，我國相關部委已經建立了遺產申報管理的國家遺產名錄、世界遺產預備名單、世界遺產名錄三級申報和管理體系，進一步完善了我國自然遺產、自然與文化雙遺產申報和保護機制。

在今后的遺產工作中，重點要抓好以下幾個方面的工作：一是審定公布首批國家自然遺產、國家自然與文化雙遺產名錄。至今全國已有13個省（自治區、直轄市）提出43處風景名勝區或其他單位列為國家遺產，建設部將組織專家對申報地進行全面評估考核，按照國家自然遺產和國家自然與文化雙遺產標準，嚴格審查核實，然后確定首批名單，通過媒體向全國發布。二是審核確定世界自然遺產、世界自然與文化雙遺產預備名單。我國已有22個省64處風景名勝區及其他相關區域申請列入預備名單。預備名單的選擇要根據世界遺產發展戰略所研究的原則，充分考慮遺產地的地域分布，不同類別之間的平衡以及保護管理措施等方面要求。三要加強國際交流、合作和培訓，做好世界遺產地生物多樣性保護項目及遺產地保護能力建設等相關工作，提升我國遺產地管理水平。

（五）設置四條經營權轉讓“底線”，強化對風景名勝區市場化經營的監管。

隨著市場經濟體制的發展，風景名勝區經營管理體制改革的步伐也將加快。風景名勝區必須始終堅持嚴格保護、統一管理、合理開發、永續利用的原則。同時在國家所有、政府監管、符合規劃的前提下，鼓勵社會各方面投資建設風景名勝區交通、服務、賓館、飯店、商店、通訊等旅游設施項目。對基礎設施維護保養、綠化、環境衛生、保安等具有物業管理性質的服務項目，也完全可以委托相應的管理公司負責經營管理。

在風景名勝區的經營管理上，也就是經營權的轉讓方式中，應設置幾條是不能突破的底線。一是景區政府的行政管理職能不能有任何削弱，更不能做任何的轉移。風景名勝區不能交給企業管理。風景名勝區是由地方政府代表中央政府來管理國家的風景名勝資源。所以國務院提出，管得不好，就要收回管理權限，犯了錯誤、造成了損失，一定要追究法律責任。二是絕不能在核心景區推行任何實質性的經營權轉讓。因為景區資源是不可再生資源，如果交給企業管理，私人和短期利益將占首位，怎么會從社會、生態效益的角度來加強管理？為了風景資源的永續利用，核心景區不能做任何形式的經營權轉讓。三是對已經開發、成熟的景點以及其他重要的景點，不允許轉讓其經營權。四是風景名勝區的大門票不能讓公司壟斷，或者捆綁上市。收取大門票是行政權的一種體現，也是資源保護費的來源。如果把資源保護費交給企業經營管理，絕大多數收益都給上市公司分紅了，保護經費移作他用，這樣的上市有什么意義？當然，在風景名勝區外圍或邊緣，或者是比較次等的以及風險較大的資源開發和景區內的旅游設施和服務項目，如賓館、索道、綠化等，這些都可以進行市場化運作，按照所有權、管理權和經營權三權分離的原則，對可經營的項目實行特許經營。所謂特許，是指原定的經營開發項目應該是政府來實施的，現在特別允許企業加入，但要接受政府的嚴格監管。這就是特許經營與一般經營的區別。

（六）積極開展創建文明景區工作，深入推進風景名勝區文明建設。

風景名勝資源與人類社會、經濟、文化、生態環境息息相關。我國的風景名勝區不僅是融合自然資源和人文資源的綜合性資源系統，是旅游業發展的主要載體之一，同時還是具有社會功能、科教功能、文化功能和生態環境功能的綜合性地理區域。要改變一些風景區重經濟效益忽視社會、生態效益的傾向，強化風景區的宣傳、教育和展示功能，加大景區教育基地和游人中心建設的力度，提升景區景點的歷史文化和生態文明的展示功能，提高風景名勝資源的文化品位和生物多樣性，真正把風景名勝區建設成為提高公民思想道德素質和科學文化素質的陣地，建設成為傳播社會主義精神文明和生態文明的重要場所，而且也是轉變游客和民眾觀念、保護風景名勝資源的重要途徑。

創建全國文明景區的活動，對促進風景名勝資源保護、利用和旅游經濟發展，滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，深入推進精神文明建設，起到了積極的促進作用。評選辦法一定要科學、嚴格、公開、公正，以達到啟發人民群眾監督各級風景資源管理部門工作的目的。

總之，當前我國正處在一個空前絕后的快速城鎮化時代，保護好國家和民族以及世界文化瑰寶的任務異常艱巨。雖然全國重點風景名勝區總的土地面積僅僅是全國國土面積的百分之一，但它們是國土資源中最寶貴的部分，是不斷增值、世世代代永續利用的一部分，也是最脆弱的一部分。所以，光榮與恥辱，成功與失敗，全系于風景資源的管理者。做一個無愧人類瑰寶的保護者，必須認真遵循家寶總理提出的“十六字”方針，落實以上提到的六項具體對策。

摘自  http://www.fjms1984.com.cn/