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從景點輪休看法律保障風景名勝區進行搶救性保護

日期：2008-07-16 來源：作者：我要評論（）

　　著名景點安徽黃山始信峰景區即將結束第二輪“封閉輪休”，于7月1日對外開放。始信峰對外開放的同時，作為黃山觀晚霞的最佳景點之一的丹霞峰將“封閉輪休”。

　　黃山“輪休制”由來已久。上世紀80年代后期，黃山旅游進入一個相對快速發展期，旅游接待總量逐年攀升，使分景區、景點處于長期超負荷運行之中。天都峰、始信峰等幾大景區、景點相繼出現不同程度的“疲勞”現象:植被減少、水土流失、巖石沙化，一些黃山松根部受到侵害，立地條件惡化，導致針葉枯黃、免疫力下降、次生性病蟲害時有發生。

　　1987年10月，黃山風景區的管理者在大量調研的基礎上，提出了讓部分景區、景點實行3年~5年“休假”的構想。

　　在黃山，“輪休”并不是簡單地一封了之，而是定期“體檢”，不斷采取保護性措施。如對景區植物和林間環境進行嚴格整治，促使生態盡快恢復；加大景區設施建設力度，增加輔助設施。“輪休”期滿，還要邀請專家評估，待植物恢復健康、水土流失得到綜合治理、野生動物恢復到一定水平，才能重新對游人開放。

　　風景名勝是不可再生的稀缺資源，一旦破壞很難復原。黃山的管理者顯然很明白這個道理，所以他們堅持“保護第一、永續利用”。他們的做法也得到了豐厚的回報。目前，黃山風景區的森林覆蓋率已由上世紀70年代的56％提升到83.4％，植被覆蓋率達到93.6％，景區的空氣質量標準、地表水環境質量指標、區域環境噪聲質量指標均達到或優于國家一級標準。

　　遺憾的是，目前有不少風景名勝所在地的地方決策者仍然急功近利、目光短淺。不少地方政府、旅游開發商和經營管理部門熱衷于在保護區內大興土木、筑路修橋、架設纜車索道、興建娛樂設施，甚至引入房地產開發、大建現代人文景觀等。少數地區甚至變相出讓風景資源及其土地，使一些風景名勝區出現“城市化”、“商業化”、“人工化”等趨向，生態遭到嚴重破壞。這種無序開發導致的惡果不勝枚舉。

　　歸根結底，這是政府職能的錯位，是在經濟利益的驅使下，在錯誤政績觀的左右下，所產生的短視的、不理智的行為。實際上，政府應該充當的是保護者的角色，而不是經營者。

　　景點“輪休”是管理者科學精神的體現。實行“景點輪休”勢必會減少財政收入和稅收，而當地政府和黃山風景區管委會不為短期利益所動，以一整套的制度措施來保護自然環境和維持生態平衡，如每年以不少于門票收入的10％用于生態保護建設，最近更投入2000萬元建立一套數字系統使視頻監控覆蓋全部景區，廣泛用于森林防火、空氣監測、旅游安全方面等。黃山在管理者的精心呵護下，成為目前中國唯一同時擁有世界文化遺產、世界自然遺產和世界地質公園3頂桂冠的景區。

　　而黃山“輪休制”之所以能夠20年來持之以恒，除了當地政府和管理者堅持科學發展觀和正確政績觀外，立法予以保護是關鍵因素。1989年4月，安徽省人大常委會通過的《黃山風景名勝區管理條例》中，將景區景點輪休以法律的形式固定下來。這一做法符合國際潮流，世界上很多國家的國家公園都配備有相應的法律。如美國國家公園僅僅對旅游吸引物就有16種分類，并配有專門的法律，通過分類使復雜的問題簡單化、法制化、可操作化。而我國長期在風景名勝區管理方面缺乏專門的法律，對某個具體景區景點保護的法律法規更是鳳毛麟角。一些地方政府在換屆后，由于缺乏法律約束，行政行為很難保持連貫性，不利于景區景點的長遠發展，不利于自然生態的保護。

　　因此，除了要對風景名勝區進行搶救性保護、整治和復原，盡可能恢復其原貌外，必須在國家層給予支持。

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