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關鍵詞：風景名勝區；管理體制；天柱山

1引言

��  作者簡介：汪德根(1973-)，男，安徽師范大學旅游學院講師，碩士，研究方向為旅游地理、旅游管理；陸林(1962-)，男，安徽師范大學旅游學院教授，博士，安徽師范大學旅游管理學碩士點導師，研究方向為旅游地理、旅游學；劉昌雪(1978-)，女，安徽師范大學旅游學院2001級碩士研究生，研究方向為旅游文化。

風景名勝區是一個國家或地區旅游業賴以生存和發展的基礎，其管理水平直接影響風景名勝區的經濟、社會和環境效應。隨著我國旅游經濟快速發展，旅游管理體制在不斷完善，尤其是飯店業管理和旅行社業管理已初具成效，但是，由于公共資源管理體制改革的滯后和政府主管部門行業管理的缺位，風景名勝區的管理在理論和實踐中都明顯落后于旅游行業。風景名勝區管理滯后與風景名勝區人工化、商業化和城鎮化等不良發展傾向直接相關。改善風景名勝區管理重要性、必要性日益凸顯。風景名勝區的管理研究隨之日漸被國外和國內學者和管理者所重視。Mantell、McCurdy、Mackintosh等國外學者對國家公園的管理體系、管理方法進行了深入研究。國內學者對風景名勝區管理的研究已取得一定的成果，這些成果大致可分以下幾個方面：第一類對比研究了中外風景名勝區管理情況，諸如中美風景名勝區管理的差異比較研究；詳細闡述了美國的國家公園系統、國家公園體系的發展歷程，并提出了對我國自然與文化遺產保護與管理值得借鑒的管理經驗；介紹了加拿大國家公園的政策體系以及成功的管理政策；評述了美國、日本、德國等國外國家風景名勝區管理現狀和經營原則。第二類利用規制經濟學的基本思想，從規制體制、規制機制和經營規制等方面對風景名勝區管理進行了分析。第三類是關于風景名勝區是否出讓經營權以及風景名勝區是否上市經營的討論。第四類從風景名勝區居民社區系統規劃和建筑設計方面討論風景區的保護與管理。第五類從立法、依法方面探討風景名勝區的保護和管理［25，26］。另外，從國家與地方的關系，質量、能量和信息的關系，資源保護與開發的關系，風景區化與城市化的關系的角度，對風景名勝區中一些問題進行了理論探討［27］。但是，上述研究只是針對風景名勝區某些方面，關于風景名勝區整體的管理體制研究甚少。風景名勝區的管理工作，有著高度的綜合性、區域性、整體性和社會廣泛性，沒有科學的、有效的管理體制，將嚴重影響風景名勝區的保護、開發、利用和旅游事業的發展。本文以國家級風景名勝區——天柱山為實證，對風景名勝區的管理體制進行探索性研究。��

2風景名勝區現行管理體制的主要問題��

2��1  風景名勝區所有權與管理權、經營權界定不清��

  天柱山，古為南岳，又稱“皖山”，安徽省簡稱“皖”源于此。它位于安徽省安慶市潛山縣境內。素以“峰雄、石奇、洞幽、水秀”而著名。1982年，天柱山被國務院批準為首批國家重點風景名勝區，1992年，被批準為國家森林公園，2000年，榮膺國家AAAA級旅游區。天柱山自改革開放以來經歷了4次管理體制的變更①。天柱山主景區面積82.46平方公里，其中隸屬天柱山林場的為20.5平方公里，4個鄉鎮11個村的為61.4平方公里，隸屬天柱山風景名勝區管理委員會僅有50畝山場。雖然，天柱山成立了“天柱山風景名勝區管理委員會”，但實際上，天柱山管委會沒有景區土地、山場的所有權和使用權，對景區也就沒有執法權。因此，管委會對景區只是“務虛”管理，管理缺少力度，致使景區近年來出現了一些建設性破壞、粗放式開發以及環境污染等現象，例如，林場和有關鄉鎮出讓土地、林地，管委會事先不知道，等到土地使用證下發后辦建設手續時，再來控制為時已晚，類似這些情況的發生，主要原因是天柱山風景區所有權與管理權、經營權界定不清而導致的結果②。��

①天柱山風景名勝區管理委員會．關于要求理順天柱山管理體制的請示．2002.1.8。�あ谔熘�山風景名勝區管理委員會．天柱山管理體制亟待改革。

目前，我國不少風景名勝區的各種資源的所有權與管理權、經營權常常是交錯的，資源所有者或經營者常常成為資源的實際擁有者。三權混同，使風景名勝區內管理權分散，加上缺乏國家具體代表者的協調，使風景名勝區的管理政出多門，政令難以統一，有時經營者的利益幾乎排斥所有者的利益，對資源的破壞而犧牲資源所有者的全局利益和長期利益。例如，廬山是世界文化遺產，而在2002年1，廬山登山北路10公里馬尾水處發生了炸山開路，毀林建停車場和房屋的事件，但該開發項目并沒有得到風景名勝區管理部門的批準，因為廬山風景區的管理由多個部門負責，廬山風景名勝區管理局實際所能行使管理權的范圍非常有限，對廬山山體以外地方無從管理，也無從監督，對馬尾水處的炸山毀林行為，廬山風景名勝區管理局顯得很無奈。��

2��2風景名勝區管理缺乏權威性��

在我國風景名勝區管理機構設置中，農業、宗教、林業、旅游、環保、建設、文化等部門均代表國家行使各部門的所有權與管理權，但綜合管理、決策和協調機構、職能監督機構、基層執行機構以及其他各種機構應有的權力及關系界定不是很清晰，履行職能與設定職能不一致，管理缺乏權威性［30］。甚至，一些地方盲目追求經濟利益，將風景名勝用地當作一般的土地，低價出租或轉讓給開發商，提出了諸如“誰投資誰受益”的觀點，一些有特殊背景的開發商最大限度地占取收益權，卻不承擔任何社會成本，或將社會風險轉給社會，加劇了對風景名勝區的破壞程度［31］。天柱山管委會是天柱山風景區保護、利用、規劃和建設等工作的主管部門，安慶市委、市政府賦予其一定的職能，但實際上，天柱山管委會只是潛山縣政府的一個派駐機構，對景區內鄉鎮和駐山單位沒有人事管理權，缺乏足夠的管理權力，管委會的決策與管理對景區內鄉鎮和駐山單位來說缺乏權威性，許多工作只有靠領導行政協調，長期以久行政協調代替了日常管理③。��

③天柱山風景名勝區管理委員會．關于要求理順天柱山管理體制的請示．2002.1.8。

2��3風景名勝區內部利益劃分不明確��

    由于風景名勝區的旅游資源構成多樣化和多元化，使其內部存在不同的利益主體，各利益主體從旅游開發中獲取了一定的經濟利益，但為了追求最大利益或要求平衡利益，景區內部出現了利益劃分不明確的矛盾。景區內部利益矛盾加大了管理難度，也不利于景區的發展。天柱山管委會對景區如何經營、管理和保護，與有關部門存在利益矛盾，一些利益主體(如村鎮、企業和群眾)參與景區開發和經營，要求參與諸如景區門票等利益的分成。外商來天柱山投資，一般都要經過縣直機關、鄉鎮、村、林場以及天柱山管委會等多個利益主體的同意，只要有一個不配合，投資就很難成功，由此造成外資引進成效不大，影響景區發展。��

2��4風景名勝區經營機制改革滯后性��

 在不少風景名勝區內，存在著政、事、企不分，從而造成風景區資源的閑置和浪費，致使風景區經營機制呈現出無序性和低效性，削弱其綜合競爭力和吸引力，嚴重困擾風景名勝區的發展。天柱山風景區是由眾多管理部門和企業共同經營業務，經營不按照市場規律，盲目追求飯店等企業的數量。目前，風景區的賓館飯店已有100多家，8000多個床位，大大超過了實際接待量，除了旅游旺季外，客房利用率很低，為了爭奪市場，就相互壓低房價，形成惡性競爭；旅行社和漂流公司的經營也不同程度地存在類似混亂現象。對于這些狀況，天柱山管委會只能單純地用行政手段干預，無法從根本上解決問題。��

2��5景區內規劃建設缺乏統一性��

    風景名勝區的規劃、開發和建設是一項系統工程，需要涉及旅游、城建、林業、文物、宗教、環保和地方政府等各方面的政府機構，使景區制定和貫徹統一的開發建設規劃難度加大，在沒有經過科學的論證就按照益于各利益主體的方案無計劃地規劃建設，將破壞森林植被，破壞景觀，影響了旅游觀賞價值。天柱山風景區目前由于條塊分割，部門之間各自為政，對景點(如文物和寺廟)的規劃、消防與環衛等工作，各主管部門依據利己的方案自行其是，難以實施統一的規劃建設。��

3改革現行管理體制的主要對策��

3��1構建合理的風景名勝區的管理體系��

隨著規模不斷擴大，對社會、經濟、文化等方面的影響加深，以及社會參與程度進一步增強，現代旅游需要建立合理的公共資源管理體系：首先，管理是全面的，能覆蓋全行業；其次，管理是全方位的，要能對市場的多層次發揮作用；第三，管理是具有權威性的，能夠形成切實的調控作用。風景名勝區管理作為公共資源管理的一個重要組成部分，應盡快構建合理的管理體系。��

在我國目前不少風景名勝區現行的管理體系中，管理部門與企業單位不僅級別是平行的，而且是共同管理和經營風景名勝區，經營權與所有權、管理權界定不清，經營與管理混同，造成多頭管理，缺乏統一性；組織權力關系模糊，缺乏權威性；景區內部各部門利益劃分不清，出現矛盾沖突等不利于風景名勝區發展的負面影響。為了迅速改變這種狀況，就必須盡快改善目前這種管理體系。如圖2下半部分反映了改革后的風景名勝區管理體系，新的管理體系成立了風景名勝區管理委員會，級別平行的管理部門和旅游發展有限總公司都統一在風景區管委會下，接受管委會統一管理，管理部門只負責風景區行政管理工作，不涉及經營活動，風景區的經營權由旅游發展有限總公司專門行使。同時，必須賦予風景區管委會足夠的權力，能夠充分行使政府機關的職能，使其對風景區的保護、建設和日常行政工作等管理具有很強的權威性。��

    新的管理體系增強風景名勝區管理的統一性，提高管委會的權威性；經營權與管理權分開既有利于管理機構提高管理水平，又有利于旅游企業提高經營水平，加強市場運作，有利于風景名勝區資源的保護與利用。例如，世界自然文化遺產——四川峨眉山管理機構有林業、宗教、旅游、文化等十多個管理部門，各自行使其管理職能，但是這十多個部門都統一在峨眉山管理委員會下，統一管理使各部門對峨眉山管理更有效］。浙江省天臺山國家級風景名勝區成立天臺山風景旅游區管委會，與天臺山風景旅游局實行一套班子，將占全縣面積51％、占全縣人口53％的7個旅游鄉鎮和國家級風景名勝區13個景點納入管委會統一管理，在改革后第二年接待游客60多萬人次，創歷史最高，新的管理體系促進了該縣旅游業的快速發展。因此，天柱山風景區應盡快構建合理的管理體系，應將天柱山管理委員會與天柱山森林公園管理處合二為一，并將主景區范圍內的3個鄉鎮的11個行政村或精華景區內的茶莊、天柱等行政村，以及風景區內的一切行政、企事業單位都歸天柱山管委會統一管理，縣文物局、縣宗教局與縣旅游局由縣人民政府委托天柱山管委會管理。另外，對于天柱山管委會的權力應給予明確的界定，增強其管理的權威性和有效性。��

3��2正確處理風景名勝區經營權與所有權、管理權的關系��

    風景、森林，文物等國有資產，其所有權雖不能進入資本市場流通，但作為旅游吸引物具有觀賞、游覽、健身等價值，形成一種特殊形態的經營性資產，其經營權可作為旅游產品進入旅游市場，而且還可以作為國有資產的一部分按法定程序進入資本市場運作。風景名勝區以發展旅游業為主要方向，以開發旅游項目、實行旅游經營接待為主業，應實行政企分開、市場運作、企業經營的發展路子。例如，1998年底，陜西省在確保國家文物國有化的前提下，實行文物的所有權與經營權分離，成立陜西旅游集團，集文博景點、風景名勝景點、旅行社、飯店、旅游交通、商店和娛樂業于一體，進入了旅游市場。1999年底，武夷山騰龍旅游發展有限公司全權經營武夷山風景名勝區的旅游經營和其他經營性業務，直屬武夷山風景區管委會領導。天柱山風景區在經營機制方面要正確處理好經營權與所有權、管理權的關系。在天柱山風景區管委會下成立天柱山旅游開發總公司，下設飯店業、旅行社業、娛樂業、旅游商品開發等分公司，用市場機制指導企業的各項活動，以企業身份從事風景區的開發、建設、經營活動，包括對外招商引資、建立股份或聯合經營公司。天柱山風景區管委會是非營利機構的政府機構，對風景區內的住宿、餐飲和娛樂等服務性行業，由特許承租人經營，在財務上與管理機構無關，管委會只管理不經營，實行政企分開。��

3��3調整和完善風景名勝區的經濟政策��

  風景名勝區資金不足帶來了兩大問題，一是由于基礎設施跟不上，造成風景區內交通、通訊不暢，供電不足，供水緊張，垃圾污水處理率低，阻礙了風景區事業及旅游等相關產業的發展。二是各部門難以接受風景區管委會的統一管理，各自通過經營獲取經濟來彌補資金不足，致使風景名勝區出現“三化”，即“商業化”、“城鎮化”、“人工化”等問題。因此，國家資金的投入是必須的，如果國家沒有直接的經濟投入做調控杠桿，風景名勝區的管理必然力不從心。歐美等一些發達國家的國家公園管理，除了有國家公園保護的法律、法規和政策外，還有一個重要原因是國家投資。例如，美國有90％的資金來自聯邦政府的財政投入，1998年聯邦政府為國家公園投資了17.54億美元［26］。目前，我國財政還不富裕，不可能像發達國家對國家公園提供充分的經濟作保障，因此，解決風景名勝區資金不足，不能僅僅依靠國家的直接資金投入，必須調整和完善風景名勝區的經濟政策。��

    天柱山風景區地處貧困地區，開發投入嚴重不足，應從以下幾方面來調整和完善天柱山風景區的經濟政策：①天柱山風景區門票收入是管理風景名勝資源來自社會的一種資金投入方式，屬公共積累，它只能用于天柱山本身的管理、保護和建設。②天柱山管委會從特許經營項目的利潤中收取一定的費用，作為對風景名勝資源的補償，用于風景區的管理與資源保護。③天柱山管委會應抓住目前國內外一些投資商將資金開始轉向景觀業這一機遇，創造條件，吸引企業和私人的資金，引導和提倡多元投資，解決眼前基礎設施建設嚴重滯后的問題。④天柱山風景區從客觀情況出發，建立與國際接軌的大產業經營體制，以天柱山林場、天柱山旅游總公司為主體，吸收更多集體、個體、私營企業參與的天柱山旅游發展有限公司，鑄造天柱山旅游航空母艦，增強景區的綜合競爭力。⑤根據風景名勝資源有償使用的原則，對天柱山風景區外的飯店、賓館、餐飲、商店、旅行社、交通運輸等受益的經營單位，征收風景名勝資源保護管理費。��

3��4制定統一的發展規劃��

  目前，我國風景名勝區規劃工作已全面展開，且所有報審的風景名勝區都要求具備完整的規劃。但與國外相比，還存在一些不足。第一，沒有專門為風景名勝區作規劃的機構。以浙江省為例，給國家級、省級風景名勝區作過規劃的單位有省城鄉規劃設計院、杭州市園文局、杭州市園林規劃處、縣市級城建委，還有一些高等學校如北京大學、同濟大學、浙江大學、杭州大學等［7］。這些規劃設計者都有淵博知識和豐富經驗，但個人的專長各有不同，所作的規劃也就難免有所側重。第二，規劃設計往往缺乏風景區管理人員以及公眾的參與。這樣，公眾對規劃不理解，甚至產生對立情緒，不利于規劃的順利實施。��

  對于風景名勝區進行旅游和其他項目的開發建設，首先，必須制定旅游發展規劃、總體規劃和詳細規劃，保證規劃的科學性、權威性，規劃經論證批準后要具有法規效力，任何單位和個人都無權進行違規建設［33］。其次，風景名勝區規劃是一定區域內旅游業發展的綜合規劃，必須服從于旅游業規劃，又要與其他相關產業規劃相融合、相協調。這樣，不僅可以減少部門間的摩擦，而且有利于提高風景名勝區的建設水平。最后，規劃必須經公眾討論并吸收合理的公眾意見，才算完成最終的規劃設計方案。天柱山風景名勝區的規劃應按上述要求操作，才能夠取得良好的效果。