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國家風(fēng)景名勝區(qū)的現(xiàn)狀以及保護(hù)建議

[日期：2007-09-29] 來源：《風(fēng)景名勝》作者：北京大學(xué)世界遺產(chǎn)研究中心主任謝凝高發(fā)表評論(0)打印

國家風(fēng)景名勝區(qū)是以具有科學(xué)、美學(xué)價值的自然景觀為基礎(chǔ)，自然與文化融為一體，主要滿足人對大自然精神文化與科教活動需求的地域空間綜合體。

無論是天下名山，或是國家公園和自然文化遺產(chǎn)，主要是滿足人類在不同發(fā)展階段對大自然精神文化和科教活動的需求，是人與自然精神往來的理想場所。

風(fēng)景名勝核心區(qū)被侵入

風(fēng)景區(qū)內(nèi)外的分工應(yīng)該是：區(qū)內(nèi)以精神文化與科教功能為主，區(qū)外，作為旅游服務(wù)基地，以第三產(chǎn)業(yè)為主，帶動地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。風(fēng)景區(qū)內(nèi)還要分區(qū)，一般可分為5區(qū)：（1）生態(tài)保育區(qū)；（2）特殊景觀區(qū)；（3）史跡保存區(qū)；（4）服務(wù)區(qū)；（5）一般控制區(qū)。此外，還要劃定風(fēng)景區(qū)外圍保護(hù)地帶。（1）、（2）、（3）區(qū)亦可合稱為核心區(qū)。據(jù)現(xiàn)狀看，我國風(fēng)景區(qū)的開發(fā)度已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國外的國家公園。因此，宜減不宜增，尤其是核心區(qū)的人工建筑、構(gòu)筑物，只能減，不能增。這就需要進(jìn)行功能分區(qū)，如泰山，自古以來都是“山上游山下住”。如古代皇帝在祭祀完畢后都是返回山下住的，而我們現(xiàn)在卻要“山上游山上住”。當(dāng)然過去人少現(xiàn)在人多了，山上搞些簡樸的設(shè)施即可，而不能在山上搞“人工化”、“城市化”、“商業(yè)化”。“城市化”要在城鎮(zhèn)搞而不能到風(fēng)景區(qū)去搞，風(fēng)景區(qū)“三化”出現(xiàn)的同時自然度、美感度、靈感度下降。

錯位開發(fā)：性質(zhì)錯位和空間錯位

風(fēng)景區(qū)的人工設(shè)施，應(yīng)限制在必要的、最低限度內(nèi)，嚴(yán)格防止錯位開發(fā)和超載開發(fā)。現(xiàn)在主要的問題是錯位開發(fā)和超載開發(fā)，錯位主要是性質(zhì)錯位和空間錯位，風(fēng)景區(qū)的性質(zhì)與旅游業(yè)的性質(zhì)不同，風(fēng)景區(qū)保護(hù)是第一位的；第二是社會公益性；第三它主要是精神文化功能，而不是單純的經(jīng)濟(jì)功能。還有空間錯位，如旅游服務(wù)基地應(yīng)在區(qū)外的，跑到區(qū)內(nèi)來了。

國家風(fēng)景區(qū)是祖國壯麗河山的象征，國家文明的標(biāo)志，是國家和人類最珍貴的自然和自然文化遺產(chǎn)，是具有保護(hù)性、公益性、展示性和傳世性的人類瑰寶。然而，有的決策者，片面錯誤的定位于“旅游資源”、“旅游經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”，把保護(hù)性變成開發(fā)性，公益性變成公司私有性，展示性變成經(jīng)營性，甚至出讓變相出讓風(fēng)景資源及其土地。毀景牟利，把傳世性的遺產(chǎn)毀于一旦。

錯位的根源就是經(jīng)濟(jì)利益，但風(fēng)景名勝不等于旅游資源，旅游只是功能之一，不是唯一的功能。風(fēng)景名勝區(qū)要和商業(yè)性的旅游區(qū)分開，盡量避免商業(yè)性的旅游經(jīng)濟(jì)開發(fā)介入到風(fēng)景保護(hù)區(qū)內(nèi)，區(qū)內(nèi)主要是精神文化功能，區(qū)外主要是經(jīng)濟(jì)功能，兩者之間不可含糊。

超載開發(fā)――“屋”滿為患

現(xiàn)在風(fēng)景名勝保護(hù)區(qū)另一個嚴(yán)重的問題就是“屋”滿為患，超載開發(fā)。造成的必然后果就是環(huán)境污染。“屋”指一切有形的非遺產(chǎn)建筑和構(gòu)筑物，屬于硬開發(fā)，導(dǎo)致的后果是對植被造成毀滅性的破壞。對于風(fēng)景區(qū)有些地方要限制，有些地方要嚴(yán)令禁止。開發(fā)是要不斷的開發(fā)其自然科學(xué)和美學(xué)價值，搞無形建設(shè)、精神建設(shè)，這才是永無止境可持續(xù)發(fā)展的，而不是開發(fā)經(jīng)濟(jì)搞物質(zhì)建設(shè)。現(xiàn)在雖然也在整治，但有的地方只是小拆大建，做表面文章。對于老百姓的違章建筑比較好處理，但是對于一些政府部門的違規(guī)建筑就束手無策。造成不斷違規(guī)，事后不斷承認(rèn)的惡性循環(huán)。

我認(rèn)為風(fēng)景區(qū)內(nèi)已普遍超載，投資越大破壞性越大，管理越復(fù)雜。“屋滿為患”使游覽的空間被占用，破壞了自然遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性。占一平方米絕對破壞一平方米的地形和生態(tài)環(huán)境，植物不能再生，山體受損，植被滅絕，破壞是非常明顯的。

真實(shí)性和完整性受破壞

我國風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的珍貴遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性正遭到有史以來最嚴(yán)重的破壞。風(fēng)景區(qū)只有原作是價值最大，品位最高，不可取代的傳世之寶，保護(hù)保存風(fēng)景區(qū)原作的主要標(biāo)準(zhǔn)在以下幾個方面：保存風(fēng)景區(qū)基礎(chǔ)——原生自然景觀；保護(hù)好風(fēng)景區(qū)自然美和生態(tài)美；歷史文化遺產(chǎn)的原作；風(fēng)景區(qū)自然景觀有機(jī)體與歷史文化諸因素的融合。

有的傳媒流傳著“包裝遺產(chǎn)”、“打造山水”等口號。其實(shí)風(fēng)景名勝資源具有獨(dú)一無二、不可替代、不可再現(xiàn)的性質(zhì)，是不可能被人為“打造”、“包裝”出來的。越是“包裝”就越不倫不類，越是“打造”就越面目全非。問題的根源就是少數(shù)利益集團(tuán)和單位，在區(qū)內(nèi)搞經(jīng)濟(jì)開發(fā)造成的，這類行為純屬商業(yè)利益的盲動。不少地方政府、旅游開發(fā)商和旅游經(jīng)營管理部門，都竭力加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，熱衷于在保護(hù)地內(nèi)大興土木，筑路修橋，架設(shè)纜車索道，興建娛樂設(shè)施，甚至引入房地產(chǎn)開發(fā)。其結(jié)果不僅助長了奢靡之風(fēng)，更導(dǎo)致了商業(yè)化、城市化和人工化。正是這種過度的旅游開發(fā)，破壞了自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和世界遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性。保護(hù)好遺產(chǎn)原作的真實(shí)性和完整性，使之世代傳承，永續(xù)利用，獲得的文明效益、社會效益、經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益大得難以計算。因此，對此必須寸土必保，盡量減少損失。如何保護(hù)風(fēng)景名勝和世界遺產(chǎn)，延續(xù)其真實(shí)性、完整性使它盡量恢復(fù)其原貌已是當(dāng)務(wù)之急。絕大部分國土都可以搞經(jīng)濟(jì)開發(fā)，但這1%的自然風(fēng)景遺產(chǎn)地我們應(yīng)盡可能保持其原生的面貌，以滿足人對大自然的精神文化活動需求。

以上幾點(diǎn)情況在風(fēng)景區(qū)不勝枚舉：泰山岱頂月觀峰索道站破壞地形與植被，誤導(dǎo)自古登泰山的傳統(tǒng)；泰山幾十處采石場，破壞地形和生態(tài)的原真性；城市化的岱頂，改變了遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性；黃山北海景區(qū)城市化破壞了核心景區(qū)的原生環(huán)境；黃山索道和五里橋水庫51米高壩破壞了原生地形、生態(tài)和景觀環(huán)境；武陵源張家界觀光電梯和鑼鼓塔城市化破壞核心區(qū)原生景觀；八達(dá)嶺城市化使長城變成城墻……結(jié)果是風(fēng)景區(qū)人工化、商業(yè)化、城市化，導(dǎo)致風(fēng)景區(qū)自然度、美感度和靈感度下降，嚴(yán)重破壞了風(fēng)景原作，損害了自然文化遺產(chǎn)的價值。因此，必須糾正這種錯誤的定位、定性，應(yīng)還遺產(chǎn)的壯麗河山縮影，國家文明象征的崇高地位，保護(hù)原作，永續(xù)利用。

我有以下建議：

正確定位定性

國家風(fēng)景區(qū)是具有保護(hù)性、公益性、展示性和傳世性的人類瑰寶。然而，有的決策者錯誤地將其定位于“旅游資源”、“旅游經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”等，把保護(hù)性變成開發(fā)性，公益性變成私有性，展示性變成經(jīng)營性。有些甚至變相出讓風(fēng)景資源及其土地，因此，必須糾正這種錯誤的定位、定性。

改革管理體制，建立國家遺產(chǎn)管理局

風(fēng)景名勝區(qū)是不以營利為目的、主要滿足社會文化需要的社會公共物品，風(fēng)景區(qū)資源滿足了公共需要，它的存在成為一種公共利益，需要由代表公共利益的國家對其進(jìn)行管理。

風(fēng)景區(qū)目前存在的最嚴(yán)重的問題就是：管理機(jī)構(gòu)不夠權(quán)威，歸口只有建設(shè)部的一個風(fēng)景處。整個權(quán)力在地方政府。由于把風(fēng)景遺產(chǎn)管理權(quán)交給地方政府，權(quán)威性不大，局限性很大，造成條塊分割、各自為政的局面，難以統(tǒng)一管理。我建議一定要把國家風(fēng)景名勝區(qū)和世界遺產(chǎn)直接由國家來管理，就是國務(wù)院成立國家遺產(chǎn)（包括風(fēng)景區(qū)）管理局，直接管理世界遺產(chǎn)和國家遺產(chǎn)。機(jī)構(gòu)要由國務(wù)院直接任命，機(jī)構(gòu)不一定龐大，但一定要有權(quán)威性。這個國家遺產(chǎn)，當(dāng)然還包括不可移動的國家級文物保護(hù)單位和國家自然保護(hù)區(qū)，就是自然、文化、自然與文化三大類遺產(chǎn)。如果成立這樣一個統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在暫時有困難，起碼建設(shè)部也應(yīng)當(dāng)成立一個風(fēng)景司，代表國家直接管理國家級風(fēng)景名勝區(qū)。

加快保護(hù)風(fēng)景區(qū)遺產(chǎn)的立法

首先是要立法，我們現(xiàn)在風(fēng)景名勝區(qū)還沒有立法，《風(fēng)景名勝區(qū)暫行管理?xiàng)l例》的頒布已20年了，“暫行”兩個字都沒有去掉，根本無法適應(yīng)當(dāng)前的需要，這顯然對保護(hù)、利用都很不利，應(yīng)該立法。應(yīng)趕快建立國家遺產(chǎn)保護(hù)法，包括世界遺產(chǎn)、國家風(fēng)景名勝區(qū)、國家自然保護(hù)區(qū)和國家不可移動文物保護(hù)單位。保護(hù)性、公益性、展示性、傳世性的法規(guī)，滯后于經(jīng)濟(jì)開發(fā)性的法規(guī)，后患無窮。世界上任何一個國家的國家公園都有法。風(fēng)景名勝、世界遺產(chǎn)一定要依靠法律進(jìn)行保護(hù)和管理。

整治破壞性開發(fā)，搶救風(fēng)景遺產(chǎn)原作

由于條塊分割，錯位、超載開發(fā)對風(fēng)景造成的破壞和威脅，必須進(jìn)行搶救性的保護(hù)、整治和復(fù)原，盡可能恢復(fù)其原作的風(fēng)貌。

增加對風(fēng)景遺產(chǎn)保護(hù)經(jīng)費(fèi)的投入

我國現(xiàn)有177個國家風(fēng)景區(qū)，國家每年總投入1000萬元，實(shí)在太少了。建議國家增加投入，并鼓勵社會團(tuán)體捐獻(xiàn)，再加上門票補(bǔ)充。

對遺產(chǎn)的保護(hù)和國家風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)國外主要是國家投入的。韓國只有20個國立公園，每年投入相當(dāng)于人民幣6億，我們177個國家級風(fēng)景區(qū)一年投入1000萬人民幣。一個風(fēng)景區(qū)就6萬多塊錢，解決不了問題。于是就提出“靠山吃山”、“以景養(yǎng)景”。這要看怎么理解？對管理部門來說，國家不給錢，只好收門票，作為管理和保護(hù)經(jīng)費(fèi)，這是合理的，是可以理解的。因?yàn)槭臻T票不破壞景觀，我支持。但如果地方政府把它當(dāng)作搖錢樹，無休止地提高門票價格，挪做它用，那就不是“以景養(yǎng)景”了，也與社會公益事業(yè)的性質(zhì)背離了。至于在區(qū)內(nèi)搞經(jīng)營性開發(fā)，甚至上市，那更不是什么“以景養(yǎng)景”了，而是毀景牟利，財源外流，窮了當(dāng)?shù)亍Ｕ_做法是“保區(qū)內(nèi)景，興區(qū)外商，富當(dāng)?shù)孛瘛保諈^(qū)外利稅，來養(yǎng)護(hù)區(qū)內(nèi)風(fēng)景，互動發(fā)展，才是正道。離開風(fēng)景區(qū)的區(qū)位，來談“靠山吃山，以景養(yǎng)景”，必然導(dǎo)致盲目開發(fā)和錯位開發(fā)，結(jié)果是坐吃山空，毀景無景，后悔莫及！

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