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淺析理順風(fēng)景名勝區(qū)管理體制

[日期：2007-09-04] 來源：溫州市建設(shè)局風(fēng)景名勝處作者：陳劍秋發(fā)表評(píng)論(0)打印

    根據(jù)溫州市第十一屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，有市人代表聯(lián)合提案《關(guān)于理順風(fēng)景名勝區(qū)管理體制的建議》，本人非常重視，進(jìn)行深入調(diào)研為風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)一步理順管理體制，加強(qiáng)市風(fēng)景區(qū)統(tǒng)一管理建言獻(xiàn)策，供領(lǐng)導(dǎo)同志參考。
一、例楠溪江風(fēng)景名勝區(qū)基本情況：
1988年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立楠溪江國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，總面積671km2，景區(qū)內(nèi)有16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)234個(gè)行政村，人口22.6萬占永嘉縣總?cè)丝?/4。
    1986年，為了加強(qiáng)對(duì)楠溪江風(fēng)景名勝區(qū)開發(fā)的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，永嘉縣成立了楠溪江風(fēng)景名勝區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，7月份，成立風(fēng)景旅游辦公室；1989年8月，溫州市人民政府批復(fù)（溫政〔1989〕192號(hào)文件），同意建立楠溪江風(fēng)景名勝區(qū)管理局，作為永嘉縣政府管理楠溪江風(fēng)景名勝區(qū)的行政職能部門，并明確管理局局長由縣人民政府分管副縣長兼任；1989年至1997年，楠溪江風(fēng)景旅游管理局作為縣人民政府行使風(fēng)景旅游管理的行政職能部門，在協(xié)調(diào)、管理、指導(dǎo)和發(fā)展楠溪江風(fēng)景旅游事業(yè)中發(fā)揮了不可替代的作用。1997年機(jī)構(gòu)改革為縣政府正科級(jí)風(fēng)景旅游管理部門。
二、管理體制不順是困擾風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展重要因素之一
    風(fēng)景名勝區(qū)涉及到規(guī)劃、土地、林業(yè)、環(huán)保、宗教、公安、交通、工商、企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等諸多部門、單位和個(gè)人，同一塊地方存在著多重管理，協(xié)調(diào)工作難度較大。風(fēng)景行政主管部門因正科級(jí)職權(quán)所限缺少準(zhǔn)政府職能，往往難以實(shí)施風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例中要求的“統(tǒng)一管理”。
   一是風(fēng)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)級(jí)別低與部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)難。1997年機(jī)構(gòu)改革，不少風(fēng)景旅游管理局被定編為縣政府直屬事業(yè)正科級(jí)單位，管理局難以替代政府牽頭協(xié)調(diào)和行政執(zhí)法主體資格，造成職責(zé)不清，政出多門，風(fēng)景旅游管理局難以協(xié)調(diào)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門的關(guān)系，行業(yè)管理力度弱化，使得許多相關(guān)風(fēng)景旅游政策措施難以貫徹實(shí)施，在處理相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題時(shí)，要坐等縣政府進(jìn)行牽頭協(xié)調(diào)，致使工作效能大打折扣，成為無效勞動(dòng)。
    二是行政職責(zé)不清，政府部門多頭管理現(xiàn)象嚴(yán)重。目前政府部門職能設(shè)定交叉繁多，這是不爭的事實(shí)，行政管理軟弱無力，難免出現(xiàn)各部門各自為政的現(xiàn)象，使破壞風(fēng)景資源的行為得不到有效竭制；風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目“一書兩證”審批，是保護(hù)風(fēng)景名勝資源的重要調(diào)控手段，景區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)交叉重疊范圍管理混亂，建設(shè)性的破壞現(xiàn)象仍不時(shí)出現(xiàn)，不僅在群眾中造成不良影響，而且更為嚴(yán)重的是可能會(huì)破壞一些原生景觀，行政執(zhí)法主體不明確，小水電建設(shè)、沿江經(jīng)營性無序采砂屢禁不止，致使風(fēng)景資源人為因素破壞時(shí)有發(fā)生，給風(fēng)景名勝事業(yè)帶來損害。
    三、借鑒其他國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)成功做法
    在管理體制上，四川省和黃山、井岡山、泰山和本省的西湖、雙龍、普陀山等風(fēng)景名勝區(qū)，管理體制比較順，可以借鑒學(xué)習(xí)。安徽黃山、山東泰山、四川娥眉山、本省普陀山等全國其他國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，均成立了具有縣一級(jí)政府管理職能，能夠有效實(shí)施對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的統(tǒng)一管理的機(jī)構(gòu)。如安徽黃山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)作為景區(qū)管理機(jī)構(gòu)，為地市級(jí)單位，管委會(huì)主任由市長兼任，下設(shè)辦公室、政治處、基建處、園林處、規(guī)劃土地處、公安處、工商處等處室（對(duì)外稱局），作為市政府直接派出機(jī)構(gòu)，行使部分地級(jí)政府管理職能。我省普陀山風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)受舟山市政府直接領(lǐng)導(dǎo)，為正處級(jí)行政單位，行使一定的政府職能，并在財(cái)政方面實(shí)行獨(dú)立核算，市政府派駐在普陀山的各部門受管理局領(lǐng)導(dǎo)，其雙重管理單位的正副職行政領(lǐng)導(dǎo)由管理局任免，普陀山鎮(zhèn)黨政人大領(lǐng)導(dǎo)人選由管理局黨委研究確定，從而保證了普陀山景區(qū)的統(tǒng)一管理，確保景區(qū)的管理和建設(shè)等各項(xiàng)工作順利進(jìn)行。另外，像陜西寶雞市五臺(tái)山風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)，其行政級(jí)別為縣級(jí)，具有政府職能，景區(qū)內(nèi)的社會(huì)治安、工商、稅務(wù)、宗教等事務(wù)也由管理局統(tǒng)一管理。
四、機(jī)構(gòu)改革建議
    根據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第四條要求：“風(fēng)景名勝區(qū)所在地縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)置風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝的保護(hù)、利用和統(tǒng)一管理工作”。為此建議理順各級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)管理體制建議有三種形式供選擇：
    1、根據(jù)國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)通常應(yīng)設(shè)置副縣級(jí)以上級(jí)別的管理機(jī)構(gòu)。提升現(xiàn)國家級(jí)風(fēng)景旅游管理局級(jí)別為副縣級(jí)。局黨委書記進(jìn)入當(dāng)?shù)乜h委常委，市縣雙重領(lǐng)導(dǎo)以縣為主。這有利于對(duì)風(fēng)景區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理。這種形式如同雁蕩山。
    2、建立國家級(jí)風(fēng)景旅游管理委員會(huì)，管委會(huì)主任由縣委常委副縣長擔(dān)任，管委會(huì)具有準(zhǔn)政府責(zé)能，實(shí)行風(fēng)景區(qū)內(nèi)風(fēng)景旅游規(guī)劃建設(shè)、土地管理、公安、工商、環(huán)保、林業(yè)等執(zhí)法管理職能。撤倂原科級(jí)風(fēng)景旅游管理機(jī)構(gòu)，這種辦法在金華雙龍已經(jīng)有效實(shí)施。
    3、充分發(fā)揮現(xiàn)有以地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭的各縣級(jí)風(fēng)景旅游協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的作用。協(xié)調(diào)小組辦公室主任由風(fēng)景旅游管理局局長擔(dān)任，每年工作有計(jì)劃，年終有總結(jié)。政府部門各司其責(zé)，定期與不定期開會(huì)研究風(fēng)景區(qū)重大工作部署和決策。此種管理形式有麗水縉云仙都、臺(tái)州天臺(tái)山、仙居仙人居風(fēng)景名勝區(qū)都在推行，對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的管理和風(fēng)景旅游業(yè)的發(fā)展起到良好的效果，但該方案要防止各部門各自為政，缺乏主動(dòng)協(xié)調(diào)，難以達(dá)到理順體制的目的。    　　

摘自 http://www.fjms.net

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